2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》。2019年12月，国家发展改革委牵头会同有关部门起草了《中华人民共和国招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》并向社会征求意见。2020年，《招标投标法》和《政府采购法》的修订被提上了重要议事日程，这一年也因此成为中国公共采购制度改革创新的关键之年。以《招标投标法》和《政府采购法》为代表的公共采购的创新变革要点之一就是提高采购活动的电子化水平。

　　随着现代信息技术的加快速度进行发展，公共采购方式也在不断与时俱进。我国网络技术的成熟与推广为电子竞价方式的广泛实施奠定了基础。电子竞价方式突破了传统采购方式时间长、效率低、流程复杂和采购过程不透明等弊端，采用异地、限时、连续报价的办法来进行操作，提高了采购的效率和透明度，这一方式在采购领域的广泛应用将成为未来的主要发展趋势。

　　本文将详细的介绍电子竞价的概念、特点，通过对比其与传统招标采购方式的不同来揭示其运行机理，并结合国外电子竞价发展经验和国内电子竞价发展现状，分析目前我国公共采购中电子竞价方式存在的问题并提出针对性建议。

　　对于电子竞价概念的理解可以从电子和采购两个内涵入手。电子就是信息技术的应用。从供应商的角度，竞价销售是类似于拍卖竞购的一种逆向行为，即用逐步降低销售价格的方式赢得销售合同的过程。从采购人的角度，按照《贸易法委员会公共采购示范法》（以下简称《示范法》），电子竞价被称为“电子逆向拍卖”，是指供应商或承包商在规定的期限内相继提交更低出价，出价自动评审，采购实体（即采购人，下同）选出中选提交书所使用的在线实时采购工具。

　　完全自动化的评审过程解决了人工操作带来的流程烦琐和交易周期长的弊端，提高了采购的效率。而线上操作的交易流程仅需借助网络站点平台，无须到现场进行竞价，突破了传统采购方式的时间和空间限制，能吸引更多的供应商参与竞争，可最大限度地实现有效竞争并降低交易成本。

　　电子竞价采购方式使得参与者能够正常的使用电子网络进行交易，增强了采购过程的内部可追踪性。因为关于竞价每一阶段出价的相继评审结果和最后结果的信息都会被记录在案，所有这一些信息都会即时提供给采购人。每个出价人都可即时了解当前的最低报价，知道其所处的相对位置、竞价的进度和结果。同时，线上操作更方便监督部门和社会公众的监督，将交易的整一个流程放在“阳光下”进行，有很大成效避免了腐败和滥用职权。

　　无论是传统的招标方式，还是电子竞价方式，其交易过程实际上都是一种博弈的过程，其中包含着采购人和供应商的博弈以及供应商之间的相互博弈。供应商参与博弈的目标分为两层。第一层目标是尽可能获得采购合同。如果该目标可以在一定程度上完成，则随之而来的第二层目标就是尽可能多地获取利润。从采购人的角度来看，如果设计出让两层目标相互冲突的采购制度，则意味着采购人能够最终靠供应商之间的博弈坐收“渔翁之利”。传统的招标采购方式是信息不对称下的单次博弈，投标人在不知道其他参与者报价情况下仅有一次提交价格的机会。而在电子竞价方式中，供应商可以在规定的时间内连续多次报价，且参与者可以实时看到其他参与者的报价，是多次博弈的过程。可以说，电子竞价将传统采购方式的单次博弈模式变为了多次博弈的模式，两种方式都满足让供应商的两层目标相互冲突的要求，因而都有助于通过供应商的竞争来实现采购人的采购目标。

　　单次博弈和多次博弈在机理上有着本质的不同，笔者主要从以下两个方面加以论述。

　　对于单次博弈来说，投标人策略的制定主要根据投标人的预判。在传统的招标采购中，投标人进行投标决策时无法知道竞争者的真实的情况，只能通过你自己对于未来中标概率的大小以及中标后所带来的利益大小的估计给出报价。但是信息的不对称使得这种预判的结果和现实不可避免地存在误差，这就增加了投标人决策的不确定性。

　　而在多次博弈中，投标人策略的制定完全取决于参与者实际观察到的竞争情况，这主要是由电子竞价方式的透明性特点所决定的。采用电子竞价方式的参与者不但可以知道有多少人参与竞争，还可以实时了解竞争对手的出价。供应商可以实际观察到竞争者的数量和竞争的意愿，并根据实际的情况适时制定和调整策略。

　　单次博弈（招标采购方式）一般适用于两种情形：一种是投标人预期的竞争程度要比实际竞争程度强烈的情形。此时，投标人为增加中标率，会尽可能地缩减利润。另一种是采购对象的标准化程度低（即定制化程度高）、技术方案不同且价格差异很大的情形。无论采购什么对象，采用什么评价方法，价格因素都是影响供应商竞争力的因素之一，但影响程度是有区别的。对于标准化程度高的采购对象来说，价格因素是评价供应商最主要的考量因素。但对于标准化程度低的采购对象来说，非价格因素则是主要的评价因素，此时采用招标采购方式既可以轻松又有效地满足采购人的个性化需求，又能够更好的降低其他供应商价格对于该采购方案和投标报价造成过分“非理性”的干扰。

　　该种情形下，使用多次博弈（电子竞价）的方式能够让竞争者切实感受到竞争的氛围，并通过多次价格博弈有效地挤出价格中的“水分”，实现采购人利益最大化。

　　如寡头垄断市场，竞争者的数量虽然不多，但每个竞争者的竞争意愿都非常强烈，且参与竞争的厂商实力都比较强。此时如果采用招标采购方式，投标人预期竞争者数量不多，就会觉得未来的竞争不激烈，在报价时可能就会有所保留。但在使用电子竞价时，投标人除了能观察到参与者的数量，还能通过报价切身体会到参与者的竞争意愿。此时，采用电子竞价方式，采购人更容易获得最优价格。

　　电子竞价适用于履约风险小的采购对象。对于标准化程度高的采购对象，或者放宽一些条件，即便标准化程度不高，但是其规格能够最终靠明确的技术指标加以定义的采购对象，供应商在参与电子竞价时慑于合同管理和诚信体系的压力，即便一直在降低价格，但是仍然会保持一定的理性，不会让价格低到导致后期合同无法履行的程度。但是对于履约风险高的采购对象来说，由于此类标的特性复杂、技术差异性大、规格难以量化，此时使用电子竞价方式将价格压低后有几率会使供应商最终提供的产品或服务与合同不符或是不足以满足采购人原有的采购需求。因此，这样的一种情况下不宜采用电子竞价。

　　直到20世纪90年代，电子逆向拍卖的理论和实践才开始崭露头角，但当时还仅是针对电子逆向拍卖中所涉及的一些个别问题的研究，尚未形成完整的理论体系。1996年，美国人J. Walker 首次提出了线上逆向拍卖的思路。随着电子逆向拍卖在私人部门的推广，政府部门开始认识到这一采购方式的有效性。为了适应公共采购的新形势，联合国国际贸易法委员会开展了对1994年发布的《贸易委员会货物、工程和服务采购示范法》（以下简称《示范法》）的修订工作，笔者在2008—2011年参与了此项工作。在2011年最终通过的《示范法》及《贸易法委员会公共采购示范法颁布指南》中，对电子逆向拍卖作出了详细规定和阐释。概括地说，电子逆向拍卖应用于采购领域经历了从企业到政府、从国内到国际、从习惯法到成文法的过程。

　　在实践领域，电子竞价应用于公共采购可以率先追溯到主要发达国家，包括美国、英国、法国、澳大利亚和新加坡等。其中在美国和欧洲取得的发展成果最值得关注。

　　美国是世界上政府采购制度最完备的国家之一，其政府采购规模也首屈一指。虽然美国政府机构慢慢的开始广泛地使用电子逆向拍卖这一采购方式，但是美国在联邦政府层面至今都没有关于电子竞价的成文法律。这还在于采用电子竞价方式会在竞价过程中披露供应商的竞争性信息，这与美国采购法律中普遍要求的禁止在采购过程中披露供应商的商业机密信息相悖，从而使得美国采购中逆向拍卖的监管举措停滞不前。可以说，成熟的法律制度成为制约美国改革创新的桎梏。在缺乏法律支撑的情况下，美国采购部门的竞价程序几乎都是在临时的基础上设置的。尽管没有中央监督管理的机构指导美国的电子逆向拍卖，但在实际采购活动中许多采购方式都是在运行着的。总体而言，美国的经验教训表明，缺乏监管、不规范的逆向拍卖可能会更具有破坏性。因此，对其进行相对有效的监管固然会增加成本，但却是必需的。

　　与美国相比，欧洲对电子竞价的治理举措更加完备。欧盟在2004年通过的《公共采购指令》和《公共事业指令》，首次提出了电子逆向拍卖。2006 年，国际上对电子逆向拍卖最重要的认可正来自欧盟。欧盟的规定在2010年关于逆向拍卖的国际辩论中也起了主导作用。在新修订的采购指令中，欧盟将电子采购作为法律现代化的一个重要方面加以改革。在评标过程中，欧盟的指令也并未将拍卖限制在仅考虑价格因素，在某些采购中，中标的标准可能包含某些非价格因素的考量。但是这一要求也给采购实体带来了新的问题，即非价格因素在拍卖中如何精确地衡量？为了限制非价格因素的不确定性和风险，欧盟新指令要求在招标说明中予以明确，在逆向拍卖中非价格特征必须是可以量化的，并且应用数字或百分比表示。

　　电子竞价方式在2000年开始被引入我国。最初，电子竞价方式主要使用在在企业采购中，并在实践中有效地节约了企业采购的成本。在借鉴企业成功实践的基础上，政府部门开始将电子竞价方式应用于政府采购中。中央国家机关政府采购中心于2006年在网站上开辟了一个电子竞价平台，该系统全年完成采购项目1719个，总金额达2.8亿元，节约财政资金3000多万元，不到1年，网上注册的供应商就达8900余家。通过电子竞价，既弥补了目录采购的不足，又有效地避免了招标采购周期漫长的弊端，大幅度的降低了采购成本，提高了工作效率。近年来，电子逆向拍卖在我国的应用逐渐增多，主要集中于跨国公司在中国的全球采购、政府采购以及国内大规模的公司的大宗采购等领域。

　　当前，各地对于使用电子竞价条件方面的规定并不统一。本文参照《示范法》中的相关规定予以分析和阐释。《示范法》精确指出，电子逆向拍卖既可当作独立的采购方式使用，也可与其他采购方式配合使用。笔者建议，采用电子逆向拍卖方式的条件应包括三个方面。

　　这类货物和服务包括办公用品、普通商品、标准信息技术设备、初级建筑产品和简单服务等。采购实体可针对这类货物和服务发布详细说明。出价人的出价可提供相同的质量或技术特点，可在共同基础上进行竞争。评审此类货物和服务不需要复杂的程序，出价人的出价预期不会受售后费用的影响（或影响有限），合同履行完成后预期不存在后续服务或额外收益。价格可作为决定性评审标准或主要的决定性评审标准。如果存在可利用互联网采购的市场（如办公用品），电子逆向拍卖能取得最佳效果。绝大多数服务和工程的采购不适合使用电子逆向拍卖，除非这些服务和工程的性质十分简单，还能够量化（如简单的维护工程）。

　　即市场中的供应商或承包商是不是真的存在高度竞争性。作者觉得，采购中的竞争程度又取决于竞争者数量、竞争者的意愿以及竞争者的实力。要求必须有一个由预期参与电子竞价的供应商或承包商们组成的竞争性市场，以降低发生串通的风险，确保独立拍卖中有激烈竞争。避免参加拍卖的供应商或承包商的数目不足，导致在拍卖期间有效竞争的情况下取消拍卖。

　　采购实体确定中选出价所使用的标准可以量化，且可用数字或者百分比表示。在电子逆向拍卖下授予合同可以以价格为基础，也可以在采购程序开始时具体规定以价格和其他标准为基础。对于商务、技术、服务等非价格因素的重要性高于价格因素的采购，包括工程或咨询服务的采购，以及其他以质量因素为主要竞争要素的采购，确定中选提交书涉及非价格标准的，要求这类标准必须可精确度量化还可以以金额表示（如数字、百分比）。如果有不可量化要素存在，则不可以使用电子竞价方式。

　　采购人发布竞价项目，定义竞价规则，包括产品的名称、品牌、规格型号、数量、交货期以及最高限价等信息。

　　对供应商进行资格审核，通过审核的供应商按照自行设定的降价规则在规定的时间内轮番竞价，竞价结束时的报价为各个供应商的最终报价。

　　采购方根据各供应商的最终报价，结合供应商的别的方面进行综合考评，确定最终中标者，通常为价低者中标。竞价结束，签订合同。

　　电子竞价在我国起步较晚，目前正处于初步发展阶段，因此国内对于电子竞价的相关制度规定非常稀少，而某些采用电子竞价方式来进行公共采购的地区也仅仅是根据当地情况制定了关于电子竞价的规则，并没有上升到法律和法规的层面。相关制度规定的缺失难免会加剧电子竞价的不确定性和风险性，增加了管理难度，也阻碍了电子竞价方式的进一步推广。

　　采用电子竞价方式来进行公共采购时，在确定最终成交供应商时通常将价格因素作为最终的衡量标准，即采用最低价成交法。虽然这种方法易于操作，但是对于在交易条件中非价格因素占比较大的情形显然不合适。这是因为产品、服务和工程的价格受到生产所带来的成本因素的限制，不可能会一直降低，而且供应商为了中标会压低价格进行恶性竞争，可能会引起难以履约。部分供应商在低价竞标时为了能够更好的保证自身的利润，可能会降低产品质量和服务的品质，甚至没办法提供产品，从而使得公共采购的目的落空。

　　统一性指电子竞价系统有相同的法律、规则、流程和规范。具备统一性的采购系统是有效的，因为供应商无须每次都学习新的规则即可与不同机构或部门开展业务，降低了交易成本。此外，使用统一的技术规范会使电子竞价的运行过程更顺畅，交易更规范，并使双方都能明确交易规则，进而规范自身的行为。一方面，由于我国公共采购中关于电子竞价方式的技术规范相对缺失，使得国内现有的电子竞价平台处于松散无序的状态。另一方面，以政府采购为例，由于我国政府采购采用了集中采购与分散采购相结合的管理模式和运行机制，集中采购又进一步细分为集中采购机构集中采购和部门集中采购，数量较多的电子竞价平台无疑增加了统一建设和管理的难度。

　　通过借鉴国外的制度规定，并结合我国电子竞价实际应用情况，制订完善的、符合我国实情的制度规定，这中间还包括明确电子竞价的概念、适合使用的范围、评价标准、操作规范、异议和投诉的处理等内容。同时，对电子竞价方式来进行规范化管理，为其逐步发展提供制度保障。

　　对于标准化程度高、价格因素在最终评审标准中占比大的采购对象，能够使用低价中标法，以最大限度地降低采购成本、提升采购效率。对于标准化程度低但可量化程度高的采购对象，由于其规格很复杂，评审时除了考察其价格因素外，还要考量技术、服务等其他非价格因素，因此在使用电子竞价方式时就不宜再采用低价中标法，可以借鉴欧盟的做法，将非价格标准引入评价标准。实行多样化的评价标准时要注意制订详细的评分细则，如引入综合评分法，将价格、服务等因素分别赋予不同的权重。电子竞价平台能够准确的通过投标人提交的竞标条件自动计算出各部分的得分，最终计算出综合得分。

　　相关政府部门制定的技术规范应包括系统平台的基本功能、技术方面的要求、平台服务与管理等共性内容。由于现存的电子竞价系统是各个地区自行设计和运行的，地区与地区之间的电子竞价规则往往存在一定的差异，因此在制定技术规范时应当最大限度地考虑当前各地的真实的情况，要对流程进行解析，抽象出共性和个性的部分。对于共性的部分，要尽量作为强制的标准予以推行。对于个性的部分，能够准确的通过当地的真实的情况灵活规定。

　　电子竞价采购方式的运用可以追溯到欧美等国，虽然目前尚未形成完整的理论体系，但在实践中已得到了广泛应用。随着现代信息技术和公共采购的迅速发展，电子竞价采购方式的发展条件日益成熟。电子竞价作为一种新的采购形式，具有降低交易成本、提高采购效率、增加采购透明度等优势。由于电子竞价在我国公共采购领域的发展仍处于起步状态，因此存在着缺乏相关法律规范、评价标准单一以及电子竞价平台松散、缺乏统一管理等问题。在电子竞价未来的发展中，要一直建立、完善有关规定法律法规，制定多元化的评价标准及制订统一的技术规范，为电子竞价在我国的逐步发展提供理论支撑和制度保障，推动电子竞价方式在公共采购领域的应用，为我国公共采购的健康发展作出贡献。

　　作者及作者单位：赵勇，国际关系学院公共市场与政府采购研究所；李雪，国际关系学院国际公共采购学专业在读研究生